El endeudamiento que tiene hoy Venezuela es una consecuencia de la ausencia de controles efectivos sobre el Poder Ejecutivo. De haber operado efectivamente esos controles, el Poder Ejecutivo no hubiese podido, por un lado, abusar de su autoridad, en especial, emitiendo títulos de deuda pública o constituyendo fondos con China que se emplearon para financiar la expansión incontrolada del gasto público, justo cuando Venezuela estaba recibiendo enormes ingresos fiscales por exportaciones de petróleo.

Tampoco habría logrado expropiar a su entera discreción e incumplir compromisos con empresas nacionales, internacionales, mixtas y aliadas, cuyos reclamos en tribunales internacionales representa más de 46% de la deuda.

Todos estos ingresos se desviaron en una corrupción que, con el tiempo, pasó a ser gran corrupción y cleptocracia transnacional. La gran corrupción en Venezuela es la contracara del endeudamiento público propiciado en el contexto del desmantelamiento del Estado de derecho.

En resumen, se requiere un nuevo contrato social fiscal, es decir, un acuerdo entre el Estado venezolano y los ciudadanos sobre cómo se debe recaudar; cómo y con quién Venezuela se puede endeudar; y cómo se debe utilizar y rendir cuentas de todos esos recursos. Ese nuevo contrato social debe tener como vector guía la transparencia y la garantía de derechos humanos. Solo así se contará con la confianza mutua y la legitimidad del sistema tributario, la percepción de justicia tanto en la distribución de la carga fiscal, porque al final las deudas las tiene que pagar todo el país, como en la de los beneficios.

Durante el siglo XXI, la importancia del Estado de derecho como una condición para promover el desarrollo inclusivo se ha fortalecido. La democracia es el sistema político que hace respetar el Estado de derecho creando contrapesos entre las ramas del Poder Público.

Una de las actividades del Poder Ejecutivo que queda sometida a controles es la gestión fiscal, esto es, el proceso presupuestario cuyo principal objetivo es la recaudación de ingresos para sufragar el gasto público, y el proceso de endeudamiento que busca cubrir los planes y proyectos de desarrollo, que no se pueden asumir con fondos propios. Ambos requieren la aprobación de una ley.

En países como Venezuela, el gasto público se asocia al financiamiento de las obras, bienes y servicios necesarios para dar satisfacción a derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, para promover condiciones reales de igualdad en el marco de la justicia social. Con lo cual, la efectividad de las políticas públicas para promover el desarrollo y el acceso equitativo a las obras, bienes y servicios relacionados con los derechos económicos y sociales depende, en buena medida, de la calidad del Estado de derecho, y en particular de la transparencia y efectividad del contrato social fiscal.

De acuerdo con los fundamentos de la política fiscal, el Estado puede recaudar ingresos para sufragar gasto público, básicamente, por dos medios. El primero es a través del poder tributario, o sea, creando contribuciones o exacciones dinerarias forzosas. La política tributaria es de impacto inmediato, pues el tributo se crea y se aplica dentro del mismo ejercicio fiscal. Esto es importante pues los costos políticos de la política tributaria suelen ser inmediatos y ello puede desestimular políticas orientadas a aumentar los ingresos tributarios.

El segundo medio es a través del endeudamiento público que, en sentido tradicional, abarca a todos los contratos por medio de los cuales el Estado toma en préstamo cantidades de dinero para sufragar el gasto público. La política de endeudamiento público no es de impacto inmediato, pues, salvo las operaciones para aliviar necesidades de caja (como las notas del tesoro), el pago de la deuda (o el servicio de la deuda) se difiere en varios ejercicios fiscales. Por lo tanto, el costo político del endeudamiento es diferido: las personas solo apreciarán ese costo cuando el Estado tenga que servir, pagar la deuda y, para ello, generalmente deba aplicar políticas fiscales restrictivas, como el aumento de impuestos, recorte de gasto público, o ambos, si no ha generado otros ingresos por eficiencia, por innovación o por productividad.

Desde la perspectiva de la economía política, existen entonces incentivos para que los gobiernos prefieran recaudar ingresos vía endeudamiento público antes que hacerlo a través de la política tributaria. En el Estado de derecho, la política fiscal, y en especial, la política de endeudamiento, se somete a controles que previenen la arbitrariedad o, en términos económicos, controles que promueven la sostenibilidad de la deuda.

En general, la deuda pública es sostenible cuando su servicio puede ser efectuado sin comprometer el gasto público, en especial, en materia económica y social, en términos populares, arroparse hasta donde llegue la cobija. La deuda es insostenible, por el contrario, cuando el servicio de la deuda solo es posible a través de importantes reformas como la creación de nuevas fuentes tributarias de ingreso o el recorte del gasto público, en especial, el gasto social y de inversión.

Desde 1993, Naciones Unidas ha dado importancia a los principios que las políticas fiscales y, en concreto, la deuda pública, deben cumplir para promover el desarrollo humano inclusivo. En especial, el mandato del Experto Independiente sobre los efectos de la deuda pública reconoce que este tipo de endeudamiento es una carga para el desarrollo. Por ello, uno de los principios consolidados es la primacía de los derechos humanos, lo que precisa un marco integrado por principios de transparencia, participación y rendición de cuentas.

Precisamente, la Constitución de Venezuela de 1999, establece diversos controles sobre el endeudamiento público consistentes con esos principios:

Controles del endeudamiento público bajo el Estado de derecho:

• Legalidad, unidad presupuestaria y del tesoro
• Control político de la Asamblea Nacional
• Sistema Nacional de Control Fiscal
• Responsabilidad de los funcionarios
• Transparencia, rendición de cuenta
• Contraloría social y participación ciudadana

En el Estado de derecho, el endeudamiento público se somete tanto a controles formales como a controles sustantivos. De acuerdo con los controles formales, todo ingreso, gasto y endeudamiento público debe estar previsto en la Ley de Presupuesto y en la Ley. Esto significa que están sometidos al control parlamentario.

La calidad del endeudamiento público requiere comprobar la capacidad de pago (o sostenibilidad) con base en un análisis económico, si el órgano o ente del sector público, que actúa como deudor, puede servir la deuda sin sacrificar sus cometidos, de acuerdo con su capacidad de generar ingresos fiscales. Además, la racionalidad, proporcionalidad, eficiencia y eficacia determinan si el endeudamiento (y sus costos financieros y no-financieros asociados) se justifica en función del destino previsto para los recursos levantados por el instrumento financiero, el cual condiciona el endeudamiento público a inversiones reproductivas.

Esto es, que el endeudamiento público solo puede llevarse a cabo para financiar el gasto público destinado a crear o incrementar “los activos reales y financieros, el patrimonio nacional, el acervo de bienes de capital, las obras de infraestructura, su conservación y mantenimiento, la adquisición de bienes y sus servicios, la capacidad productiva y tecnológica, la formación de capital humano, el bienestar y la seguridad social, el fortalecimiento institucional y la formación de capital público y social” .

Venezuela cuenta con un ordenamiento jurídico que regula la distribución de funciones y contrapesos entre el Ejecutivo, la Contraloría General, el Banco Central de Venezuela (BCV), la Asamblea Nacional, así como con los límites para el endeudamiento de empresas propiedad del Estado, etc. Este marco legal establece controles que promueven la racionalidad de la deuda pública y, por ello, su sostenibilidad como condición necesaria para promover el desarrollo centrado en los derechos humanos. La insostenibilidad de la deuda, como ha resaltado la Secretaría de las Naciones Unidas, pone en riesgo la capacidad fiscal necesaria para garantizar el acceso equitativo a bienes y servicios. Por ello, uno de los propósitos de los controles a la deuda pública que derivan del Estado de derecho es, precisamente, garantizar esa sostenibilidad.

Estos controles determinan el llamado contrato social fiscal, esto es, el acuerdo derivado de principios de buena gobernanza, a través del cual las personas contribuyen al sostenimiento de las cargas públicas en el marco de la gestión fiscal transparente, eficiente, orientada a la rendición de cuenta y con perspectiva de derechos humanos. El contrato social fiscal requiere que el endeudamiento se contraiga, ejecute y sirva, de conformidad con estos principios, para maximizar el goce de los derechos humanos.

Todos los controles previstos resultaron inaplicables en la práctica, como resultado de la concentración gradual de atribuciones en la Presidencia de la República, así como el debilitamiento de la separación de poderes que dio paso al uso discrecional y abusivo de los recursos públicos para beneficio particular de las personas con poder de decisión y sus redes.

Ahora bien, los grandes hitos del proceso de desmantelamiento del Estado de derecho, desde la perspectiva del endeudamiento público, pueden resumirse de la siguiente manera:

• Control político sobre la Asamblea Nacional. Con la sola excepción de la cuarta legislatura (2016-2021), la Presidencia de la República ha controlado políticamente a la Asamblea Nacional, parlamento venezolano, lo que suspendió su rol contralor sobre la gestión fiscal, como lo reflejan las sucesivas modificaciones de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (Loafsp). Por lo tanto, la Asamblea Nacional -con la excepción ya mencionada- no ejerció un control efectivo sobre las operaciones de crédito público desde el año 2000.
• Control político sobre el Poder Judicial y, en especial, el Tribunal Supremo de Justicia y su Sala Constitucional. El proceso constituyente de 1999 sometió al Poder Judicial a un régimen transitorio que, en la práctica, eliminó la carrera judicial y permitió la politización de la judicatura. Este proceso permitió el control político del Tribunal Supremo de Justicia y en especial, su Sala Constitucional, desde 2004. A partir de entonces, el Poder Judicial renunció a su rol de control sobre el Poder Ejecutivo y, de hecho, se convirtió en brazo ejecutor de sus políticas predatorias.
• Control político sobre la Contraloría General y el Ministerio Público. Sin balance de poder con el Legislativo y Judicial, el Ejecutivo tomó control político sobre la Contraloría General y el Ministerio Público, que también abdicaron de su rol de control e incluso, colaboraron en políticas predatorias y de persecuciones.
• Control político sobre Pdvsa y las instituciones del Petro-Estado. Desde la nacionalización petrolera, Venezuela se configuró como un Petro-Estado, todo lo cual elevó la importancia política y económica del ingreso fiscal petrolero capturado a través de Pdvsa. Desde el 2002 la autonomía de Pdvsa fue violada y esta empresa se convirtió en un brazo ejecutor de las políticas socialistas. En especial, los ingresos fiscales petroleros fueron desviados hacia fondos extrapresupuestarios, lo que fomentó la cleptocracia.
• Control político sobre el Banco Central de Venezuela (BCV). La autonomía del BCV fue violada en 2005 y, desde entonces, este instituto no cumple ningún rol contralor o moderador en las políticas fiscales, lo que -entre otras patologías- explica la tendencia inflacionaria y el episodio de hiperinflación registrado desde 2017.
• Control sobre los medios de comunicación y la abolición de la transparencia. Por medio de mecanismos de censura, el Poder Ejecutivo coartó la libertad de expresión, afectando con ello la rendición de cuentas sobre la gestión fiscal. Además, el principio de transparencia cedió al principio de opacidad, y en general, el secretismo en la gestión de los asuntos públicos.

El control político ejercido desde la Presidencia de la República hizo inaplicables los mecanismos de control presupuestario, fiscal y de gestión de las operaciones de endeudamiento, creando incentivos para la expansión irracional del gasto público. Esta expansión fue financiada no solo por el ingreso fiscal petrolero, sino en especial, por los títulos de deuda pública externa emitidos, por un monto aproximado de USD 60.000 millones, y los acuerdos de endeudamiento bilateral con China, Rusia y otros integrantes del Club de París.

Este endeudamiento no se orientó a inversiones reproductivas, sino al financiamiento de un modelo que incentivó el consumo y la corrupción trasnacional

Una evidencia de lo anterior es que el masivo endeudamiento no aumentó la capacidad productiva de la economía venezolana. El crecimiento económico registrado, en términos del producto interno bruto (PIB), fue básicamente derivado de la renta petrolera. El boom de consumo y la ilusión de bienestar, generados por la distribución ineficiente y clientelar de los ingresos petroleros y de endeudamiento, silenciaron los efectos de la destrucción de la economía, como consecuencia de los mecanismos arbitrarios de controles centralizados y medidas expropiatorias que destruyeron los mecanismos de mercado.

Para cuando Nicolás Maduro fue proclamado presidente en 2013, ya los signos del colapso eran evidentes. La caída de la producción petrolera había limitado el ingreso en divisas, al tiempo que el sobreendeudamiento cerró las puertas a los mercados financieros internacionales. Como se explicó antes, el gobierno de Chávez promovió el endeudamiento porque los costos políticos inmediatos eran muy bajos, pues tenía años para pagar. Pero esos costos recayeron enteramente en la administración de Nicolás Maduro que, sin embargo, decidió continuar con las políticas predatorias de control político centralizado.

Para enfrentar el servicio de la deuda, el gobierno de Maduro optó por recortar dramáticamente las importaciones que se habían financiado con los petrodólares, en especial, de alimentos, medicinas y equipos de salud. Estos recortes de importaciones contrajeron la oferta de bienes y servicios, generándose una brecha que el sector empresarial doméstico no pudo suplir, pues su capacidad productiva había sido destruida con expropiaciones masivas, con controles de precios y de la producción privada que quedaba. Como consecuencia de ello, amplios sectores de la población quedaron excluidos de la satisfacción de necesidades esenciales, lo que ocasionó una emergencia humanitaria compleja.

Lejos de remediar el problema, el gobierno de Nicolás Maduro optó por eludir un programa de renegociación de la deuda.

En 2016, el secretario general de Naciones Unidas Ban Ki-moon confirmó la emergencia humanitaria compleja en Venezuela. Esto fue el resultado del colapso de la economía, la fragilidad estatal y la privación de amplios sectores del acceso a bienes y servicios esenciales, en especial, en alimentación y salud. Estas causas fueron directamente imputables a las políticas económicas del Gobierno de Venezuela, que se condujeron de manera arbitraria al no existir controles efectivos derivados del Estado de derecho.

No hay duda, entonces, de que el contrato social fiscal se rompió, en tanto la gestión fiscal y de endeudamiento, lejos de responder a la centralidad de los derechos humanos, derivó en violaciones a los derechos humanos y, en especial, los derechos económicos y sociales reconocidos en el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales.

En especial, estas violaciones afectaron desfavorablemente la capacidad de Venezuela de cumplir con sus cometidos básicos, desde la garantía de derechos humanos hasta el ejercicio del monopolio legítimo de la violencia. La fragilidad institucional de Venezuela es, así, una de las principales causas de la emergencia humanitaria y ella exige un tratamiento especial de la deuda pública.

En 2016, luego de que la oposición ganara la mayoría en la Asamblea Nacional, el gobierno de Nicolás Maduro decidió desconocer las atribuciones del Parlamento precipitando con ello la crisis económica y política, en el medio de graves violaciones a derechos humanos y la creciente cleptocracia. Inevitablemente, esta crisis aceleró la cesación de pagos o default (incumplimiento) selectivo de la deuda externa, ante la negativa del gobierno de Venezuela de emprender su renegociación.

En medio del conflicto político, en 2016 el gobierno de Nicolás Maduro implementó dos operaciones de salvamiento, aumentando la deuda de Pdvsa a través de (i) la operación de canje de notas con vencimiento en 2017 con notas con vencimiento en 2020, garantizadas con el colateral sobre el 50,1% de las acciones de Citgo Holding (conocidos como los Bonos Pdvsa 2020), y (ii) el contrato de prepago con Rosneft, garantizado con el 49,9% de las acciones restante de Citgo . Esta fue la primera -y única- vez que Pdvsa se endeudó cediendo a su activo externo más importante como colateral.

Ambas operaciones fueron cuestionadas por la Asamblea Nacional de 2015, que negó la capacidad de Pdvsa para ceder en garantía las acciones de Citgo, en cumplimiento de las normas constitucionales sobre contratos de interés público nacional. Pdvsa ignoró este control y cedió las acciones, en especial, luego de que la Sala Constitucional prohibiera a la Asamblea Nacional investigar y controlar a la estatal petrolera .

Estas dos operaciones de crédito público se ejecutaron, ya que la separación de los Poderes Públicos y las facultades de control de la Asamblea Nacional habían sido desarticuladas en los hechos. En especial, el canje de los bonos con vencimiento en 2017 comprobó el alto riesgo que tenía Pdvsa, pues ésta apenas logró canjear el 39% de los bonos . Las condiciones financieras de la operación fueron muy ventajosas, porque Pdvsa ofreció una prima -esto es, un pago adicional a quienes participaran en el canje- más el colateral sobre la mayoría de las acciones de Citgo Holding. Pese a ello, el resultado del canje puede considerarse como un fracaso por su baja participación. El mercado comprendió, de esa manera, que sin políticas económicas de reforma integral, el riesgo de incumplimiento de la deuda seguía siendo muy elevado.

Precisamente, estas operaciones de salvamento no lograron evitar el desenlace. Así, en noviembre de 2017, el gobierno de Nicolás Maduro anunció la suspensión unilateral de los pagos de la deuda, prometiendo una reestructuración que, a la fecha, no se ha materializado . El impago selectivo de la deuda externa por casi siete años ha agravado los problemas económicos, colocando en riesgo activos externos estratégicos y creando una barrera adicional a la recuperación de la emergencia humanitaria compleja.

La crisis de la deuda pública venezolana, en evidencia desde noviembre de 2017, fue consecuencia de ruptura del contrato social fiscal por dos razones:

1. El endeudamiento público no se orientó por los principios centrados en derechos humanos, esto es, que se promovió un endeudamiento insostenible violatorio del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales, como se ha destacado en la Resolución No. A/HR/RES/46/8, de 31 de marzo de 2021, sobre las consecuencias de la deuda externa y las obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados para el pleno goce de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos, sociales y culturales. Los recursos derivados del endeudamiento no se invirtieron productivamente, sino que se destinaron a financiar ese gasto clientelar y corrupción.
2. El Gobierno de Venezuela omitió restructurar la deuda pública, esto es, se negó a aliviar el peso de la deuda, lo que forzó la contracción del gasto público social, acelerando la emergencia humanitaria compleja. En otras palabras, el gobierno de Venezuela incumplió su obligación de adoptar “medidas oportunas, eficaces y preventivas” “para asegurar todos los derechos humanos durante las crisis económicas y financieras”, de acuerdo con los principios de las reformas económicas enumerados por el Consejo de Derechos Humanos. Además, se hicieron nuevas emisiones en 2016 que colocaron en riesgo el activo externo más importante de Venezuela.

Pocos podían imaginar, en 2017, que el incumplimiento de la deuda de Venezuela alcanzaría casi siete años. Una vez que los países entran en incumplimiento o default de la deuda, distintivos incentivos juegan para que el gobierno adopte políticas de reestructuración de la deuda, como condición necesaria para superar la crisis económica que dio origen al incumplimiento. Por ejemplo, el incumplimiento de la deuda de Argentina, en 2001, generó incentivos domésticos -en términos de crisis políticas y elecciones- y externos -desde presiones del FMI y gobiernos hasta demandas de acreedores- que facilitaron la renegociación de la deuda a partir de 2005 .
Ninguno de esos incentivos ha funcionado en el caso de Venezuela. Este peculiar resultado puede explicarse por las condiciones políticas y económicas únicas del país:

Eliminación de los espacios democráticos. El Gobierno de Nicolás Maduro había eliminado los espacios democráticos, no solo en cuanto a los controles sobre las políticas fiscales, sino, además, en términos de censura sobre medios de comunicación, manipulación de procesos electorales, persecución de líderes y represión de protestas. Bajo estas condiciones, la sociedad venezolana tiene limitada capacidad para presionar cambios de políticas económicas que permitan la renegociación de la deuda.

El reconocimiento del Gobierno Interino de Venezuela por Estados Unidos. Los títulos de la deuda pública externa de Venezuela se rigen por el Derecho de Estados Unidos, con lo cual, cualquier demanda es presentada en ese país. Además, en Estados Unidos se encuentra el activo externo más importante del gobierno de Venezuela -la refinería Citgo- lo que atrae los acreedores. Ahora bien, desde el 23 de enero de 2019 el gobierno de Maduro perdió la capacidad de representar a Venezuela frente a las reclamaciones de la deuda pendientes en Estados Unidos, debido al reconocimiento del Gobierno Interino instalado en ese entonces. Con lo cual, y paradójicamente, Maduro fue liberado de las cargas de la deuda en Estados Unidos que recayeron sobre la oposición, actuando a través de la cuarta legislatura de la Asamblea Nacional y el Gobierno Interino. Ante estas condiciones, el Gobierno de Maduro no tiene incentivos para renegociar la deuda, en tanto no tiene que soportar las presiones de los acreedores. Además, la Asamblea Nacional de 2015, en representación de Venezuela, ha mantenido negociaciones con los acreedores, por ejemplo, para diferir el lapso de prescripción de las obligaciones de la deuda de acuerdo con las Leyes del estado de Nueva York.

La política de sanciones y las economías ilícitas. Desde agosto de 2017 la política de sanciones financieras del gobierno de Estados Unidos fue en aumento hasta abarcar el bloqueo de toda operación de Pdvsa en esa nación o con nacionales de ese país, lo que en un primer momento aceleró el colapso de la producción petrolera. Pero desde el 2019 el Gobierno de Maduro pudo eludir algunas sanciones gracias al apoyo en la comercialización de la petrolera rusa Rosneft y luego a costa de acuerdos económicos informales que agravaron la corrupción en Pdvsa. La política de flexibilización de sanciones adoptada desde 2022, en todo caso, ha mejorado la capacidad financiera del gobierno de Maduro, con lo cual, ha podido mantenerse en el poder sin necesidad de depender de los mercados financieros o los organismos multilaterales, y sin sufrir las presiones que los acreedores en Estados Unidos ejercen por el pago de sus deudas.

La política de sanciones y la protección de Citgo. La política de sanciones tuvo un efecto secundario en términos de protección de Citgo frente a las demandas de los acreedores legados, y especialmente, aquellos que pretenden embargar las acciones de PDV Holding, en la Corte de Distrito de Delaware. Pero esa política no ha neutralizado esos riesgos y, en todo caso, en 2023, el gobierno de Estados Unidos redujo el alcance de esa protección, lo que ha agravado los riesgos sobre Citgo.

No se niegan los efectos adversos que las sanciones adoptadas por el Gobierno de Estados Unidos han tenido sobre la economía de Venezuela, en especial, luego de que Pdvsa fuese sancionada en enero de 2019, lo que aceleró el colapso de la producción petrolera y de los ingresos fiscales . Sin embargo, lo cierto es que estas sanciones, o -como algunos las denominan- medidas coercitivas unilaterales, no causaron ni el endeudamiento insostenible, ni la incapacidad de pago que impulsó el recorte de importaciones sociales, ni la crisis de la deuda pública en 2017, ni otros problemas económicos y sociales que ya venían gestándose desde mucho antes.